초록

참여정부의 부동산정책은 부동산세제 과표 현실화, 실거래가제도 도입․정착을 통한 부동산거래 투명성 제고, 주거복지 정책의 현실화 등 긍정적 평가를 받고 있다. 그럼에도 불구하고 수도권의 주택공급 문제 해소를 위한 신도시 건설, 지역균형발전을 목적으로 한 행정중심복합도시, 10개의 혁신도시, 6개의 기업도시를 건설하는 과정에서 개발사업지 주변지역의 급격한 부동산가격 상승으로 전국토를 투기화하였다는 비판을 받고 있다. 이러한 비판의 주요 논점은 대규모개발사업은 투기적인 가수요, 대토(代土) 수요 등으로 주변지역의 지가를 상승시키는 것은 물론이고 보상금을 수령한 이들이 토지보상금으로 수도권의 부동산을 매입하여 수도권의 부동산가격도 상승시켰다는 것이다. 물론 후자의 문제 즉 토지보상금의 수도권 부동산 유입은 거의 이루어지지 않는 것으로 나타났으나, 주변지역의 지가상승 문제는 어느 정도 일리가 있는 것으로 정책적으로 미리 대응하지 못한 측면이 있다고 할 수 있다.
특정지역이 개발되면 주변지역도 영향을 받아 부동산가격이 동반 상승하는 토지변조(land modification)는 부동산 개발에 부수적인 현상이나 우리의 경우 상승규모가 막대하고 속도 또한 급격하여 부동산시장의 불안요소로 작용한다. 실례로 판교지역의 경우 지구지정부터 보상착수 3개월까지 약 2년간 30% 이상 상승한 것으로 보고되고 있다. 개발사업지 주변지역의 급격한 지가상승은 우발이익과 우발손실로 인한 사회적 형평성 문제 등 사회적 비용을 초래한다. 현행의 대규모개발사업지 주변지역의 토지시장을 관리하는 방안은 투기적 거래를 일시적으로 감소시키거나 사후적으로 상승한 지가에 대해 과세하는 것이다. 따라서 잠재적 개발가치의 상승에 따른 지가상승을 차단하여 개발사업으로 인해 발생하는 사회적 비용을 감소시키기에는 미흡하다고 평가할 수 있다.
우리보다 앞서 이러한 문제에 대해 고민하고 문제를 해결한 선진 자본주의 국가의 정책을 검토해보면, 단순한 조세수단만이 아니라 소유권에서 개발권을 분라하여 국유화하거나 거래시키는 방법 등으로 개발이익 발생여지를 줄인 경우가 많다. 영국은 도시와 농촌을 통합한 계획제도를 구축하고 개발규제수단으로서 계획허가제를 실시하였고, 미국도 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 개발권양도제와 개발권 선매제도를 운영하고 있으며, 프랑스에서는 법정밀도상한제를 통해 일정 밀도 이상의 개발권을 국유화했던 사례가 있다. 이와같은 선진 자본주의 국가가 시행한 정책사레를 면밀히 검토하여
토지거래허가제, 투기지역 지정 등과 같이 한 가지 정책수단으로, 대규모개발사업지 주변의 지가를 안정시키고 난개발을 방지할 수는 없다. 이 연구에서는 단일제도가 아닌 조세, 금융, 거래규제, 토지이용규제제도 등 다양한 정책수단을 동원하여 대규모개발사업지 주변의 토지시장을 안정시키는 방안을 검토하였다.
이 연구는 국토연구원과 유관 연구기관이 공동으로 수행하였다. 연구에 참여해준 국토연구원의 조판기 책임연구원, 송하승 연구원, 국토도시연구원 이윤상 ․이우진 책임연구원, 주택도시연구원 김용순 연구위원, 한국부동산 연구원 김태훈․책임연구원의 노고에 감사드린다. 마지막으로 이 연구를 수행함에 있어 연구진행에 도움을 준 건설교통부 최정호 토지정책팀장의 노고에 감사드린다.