초록

수질환경문제는 근본적으로 보면, 사실상 공장용지 및 택지개발 등의 각종 토지이용행위에서 비롯된다. 따라서 토지이용규제는 토지이용단계에서 오염원인을 근원적으로 배제할 수 있는 사전적 규제수단이라는 점에서 환경정책에서 큰 의의를 가진다. 우리나라에서 토지이용규제가 수질환경보전을 위해 본격적으로 실시된 것은 1980년대 말에 상수원관리를 시작하던 때부터이다. 그러나 토지이용규제가 아직까지 제 기능을 충분히 발휘하는 것으로 보기는 어렵다. 팔당상수원의 경우, 현재 수질보전을 위해 여러 가지 토지이용규제가 실시되고 있지만, 오히려 수질은 악화되고 있다.
이에 본 연구는 상수원 수질보전을 위해 실시되고 있는 현행 토지이용규제제도가 왜 제 기능을 다하지 못하고 있으며, 어떻게 하면 원래 목표한 대로 수질보전기능을 발휘할 수 있을 것인가 하는 관점에서 진행되었다. 본 연구는 공간적인 연구범위를 수도권지역의 상수원인 팔당호 주변지역으로 국한하여, 현행 제도의 체계 및 내용을 분석하고, 제도운영의 실태 및 문제점을 파악하여, 상수원의 수질오염을 개선하기 위한 정책방안을 모색하였다.
현재 상수원 수질보전을 위한 토지이용규제는 먼저 토지이용계획 또는 환경관련계획을 수립하고, 일정한 지역·구역·권역 등을 지정한 다음, 그 안에서 지정목적에 어긋나는 토지이용행위를 규제하는 체제로 이루어지고 있다. 그런데 다음과 같은 문제점으로 인해, 실시효과를 제대로 거두지 못하고 있다.
첫째, 상수원 수질보전이라는 정책목표에 비해 규제방식이 적절치 못해, 수질오염을 유발하는 일부 토지이용행위가 규제대상에서 제외되고 있다. 또 자연보전권역처럼 정책목표에 비추어 규제대상이 부적합한 경우도 있다. 둘째, 각종 규제지역간에 전체적인 체계성이나 상호연계성이 미흡하여 규제의 실효성을 저하시키고 있다. 특히 하나의 토지에 여러 규제지역들이 중복지정되어, 지역주민의 불만과 관련행정의 혼동을 초래하고 있다. 셋째, 토지공급부족을 해소하기 위해 도입한 준농림지역을 제대로 관리하지 않아, 상수원 주변지역에 음식점 및 숙박업소 등 오염원의 입지가 급속히 증가하여 수질오염이 가속화되었다. 넷째, 특별대책지역에서 법령이 아닌 환경부장관의 고시에 의해 토지이용을 규제하는 규제형식의 부적절도 문제이다. 다섯째, 각 규제지역에서의 행위허가기준에 일정한 위계가 없어, 준농림지역에서 금지되는 음식점 및 숙박업소의 설치가 자연환경보전지역에서는 허용되는, 토지이용규제 강도의 역전현상이 나타나는 경우도 있다. 여섯째, 토지이용규제가 오염원이나 지역에 따라 차이가 나는 오염부하량과 관계없이 획일적으로 적용되고, 골프장 등의 비점오염원에 대한 관리가 미흡하여 규제의 실효성이 저하되고 있다.
이러한 문제점을 감안하여 상수원 수질보전을 위한 토지이용규제를 합리화하는 기본방향은 규제의 실효성을 제고하는데 둔다. 단기적으로는 현행제도의 골격을 유지하면서, 팔당호 주변지역에서 수질오염행위가 더 이상 발생하지 않도록 제도를 개선하는 것이 시급하다. 이를 위해서는 준농림지역을 토지특성 및 지역여건에 따라 구분·관리하고, 지방자치단체가 음식점 및 숙박업소의 입지를 방만하게 허용하지 않도록 안전장치를 마련한다. 또 중복지정되거나 불합리하게 지정된 규제지역은 실태조사를 실시하여 조정하도록 한다. 축산시설에 대한 규제도 확대하고, 행·재정적인 지원을 통해 이를 환경농업으로 전환하도록 유도하며, 비점오염원 관리를 강화하여 상수원 주변지역에서 골프장의 신규입지를 엄격히 제한한다.
중장기적으로는 규제지역의 체계를 재정비하여 규제지역들간의 계층적인 위계를 확립하고, 토지이용규제를 그에 따라 단계적으로 차등화한다. 아울러 규제방식 및 허가기준도 정비하여 규제의 실효성을 제고한다. 한편, 상수원 인접지역에 완충지대를 설정하고, 세제 및 금융지원 등을 통해 기존 오염시설의 이전을 유도한다. 이와 함께 토지선매제를 실시하여 수질오염을 유발하는 토지를 공공부문에서 매집하고, 여기에 수림대 또는 습지 등을 조성한다. ’97년 공시지가자료를 분석한 결과, 토지이용별 오염부하량을 고려하여 상수원 수질보전에 걸림돌이 되는 토지를 단계별로 매수하는 방안을 적극 검토해 볼 만 것으로 나타났다. 토지매입에 필요한 재원은 상수도요금의 현실화로 얻어지는 추가수입을 통해 조달한다.