초록

최근 들어 국토난개발이 사회문제로 대두되고 있다. 그 동안의 양적 성장 위주의 국토개발에서 이제는 인간정주(human settlements)의 질적 수준 제고를 위한 국토이용 및 보전으로 정책방향이 전환되어야 할 시점이라는 국민의 인식을 보여 주고 있다. 제4차 국토계획(2000∼2020)에서는 국토의 개발과 보전의 조화를 기본 방향으로 설정하였고, 이를 토대로 하여 토지 및 국토 정책이 변화하고 있다.
2000년 1월 28일 도시계획법, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 및 도시개발법 등 도시관련 3법이 전면 개정 또는 신규 제정되어 7월1일부터 시행되고 있다. 또한 2000년 5월 31일 수도권 난개발 문제가 사회문제로 비화됨에 따라 건설교통부는 '국토의 난개발 방지 종합대책'을 발표하기에 이르렀다. 이들 도시관련법의 개정 및 제정과 국토 난개발 방지대책은 직간접적으로 주택부문에 영향을 미치게 된다. 특히 용적률의 강화는 직접적으로 주택건설사업에 영향을 미치고, 이로 인한 신규주택공급의 변화는 신규주택시장 뿐만이 아니라 기존주택시장에까지 영향을 미치게 된다. 일부에서는 최근 일련의 토지 및 국토정책 변화로 인한 용적률 강화가 주택공급을 감소시켜 주택가격 앙등을 가져 올 것이므로 용적률 강화를 반대하는 입장을 보이기도 하였다. 따라서 본 연구에서는 국토정책변화에 따른 용적률 강화가 주택부문에 미치는 장단기1) 영향을 살펴보고 주택부문 대응책을 사전 점검해 보는데 그 목적이 있다. 본 연구의 내용을 목차별로 요약해 본다.

Ⅰ. 주택시장 현황
주택시장 현황을 주택공급측면과 주택수요측면, 주택가격측면에서 고찰해 보았다. 수도권에서는 1998년 14.9만 호, 1999년 23.7만 호의 주택이 공급되었다. 1998년에는 중소형 주택공급비중이 높았으나 1999년에는 중대형 주택공급비중이 증대하였다.
수도권 미분양 주택수는 2000년 4월 현재 19,271호로서 이중 18평 이상 중대형 주택수는 15,922호로서 83%를 차지하고 있다.
수도권 분양주택수요는 연평균 18.9만 호로 추정되었다. 이 중 18평 이하 소형주택 수요는 29%인 55천 호, 18평∼25.7평의 중형주택수요는 38%인 72천 호, 25.7평을 초과하는 대형주택수요는 33%인 62천 호이다. 수도권 분양주택수요의 특성을 보면, 서울지역의 수요는 중산층 이상을 중심으로 한 중대형 주택의 비중이 크고, 경기지역은 상대적으로 소형주택을 선호하는 중산층 이하계층으로 볼 수 있다2). 수도권의 주택수급을 비교해 보면 서울지역은 소형분양주택의 초과공급이 나타나며, 반면 경기지역에는 중대형주택의 초과공급이 크게 나타나고, 소형분양주택의 공급은 수요에 못 미치는 것으로 나타났다.
주택매매가격은 1991년을 정점으로 하여 하락세로 반전한 후 하향 안정세를 유지하다가 1995년 이후 서서히 상승세를 나타내던 중, 1997년 말의 외환위기 이후 급격한 하락세로 돌아섰다. 그 후 외환위기의 극복 및 주택경기활성화대책에 힘입어 1998년 하반기에는 약보합세를 보이다가 1999년초부터 본격적인 회복세로 돌아서 외환위기 직전 수준에 이르고 있다. 반면, 전세가격은 외환위기 발발 직전인 1997년까지 지속적인 상승세를 시현하였고, 1997년말의 외환위기 이후 전세거래의 마비로 전세가격이 급락하였으나 1998년 하반기부터는 서서히 상승세로 돌아서 2000년 4월 현재에 이르기까지 급격한 상승세를 시현하고 있다.

Ⅱ. 국토정책 변화의 주요내용
도시계획법이 전면 개정되어 건축법의 건폐율·용적률·행위제한, 도시설계 등의 규정이 도시계획법에 통합되고, 세부사항에 대해서는 도시계획조례로 위임됨에 따라 지방자치단체별로 도시계획조례를 제정하고 있다. 또한 용인지역을 중심으로 한 수도권 난개발 문제가 사회 문제화됨에 따라 건설교통부는 '난개발종합방지대책'(2000.5.31)을 발표하였다. 제4차 국토계획에서 제시된 「환경과 개발의 통합」이념이 실현될 수 있도록 1) 국토이용 및 관리체계를 「선계획-후개발」체계로 전면 개편하고, 법 제정까지 경과기간에는 2) 개발계획 및 사업에 대한 관리를 강화하는 내용을 담고 있다.
국토정책변화에 따른 용적률 변화를 살펴보면 서울시는 주거지역을 1∼3종으로 세분하는 작업이 완료되는 2003년 6월까지는 주거지역의 용적률을 현재대로 300%로 유지하기로 하였다. 따라서 도시지역의 주택사업에는 단기적으로는 용적률 변동이 없을 것이나 사업승인 조건은 점차 까다로워질 것으로 보인다. 그러나 2003년 6월 이후는 도시계획조례대로 주거지역내 용적률 상한이 1종의 150%에서 3종의 250%까지로 하향 조정될 것이다.
한편, 준농림지역은 '국토이용및도시계획에관한법률'이 제정되면 법적 효력을 잃게 되며, 동 법이 제정되기 전까지의 경과기간 중에는 준농림지의 용적률을 계획상의 최대치인 80%를 적용하기로 하였으나, 2000년 2월 8일까지의 사업승인 신청 분에 한해서는 예전의 용적률 100%(준도시지역으로 국토이용계획 변경후 200%)를 그대로 적용하는 것으로 하였다.

Ⅲ. 국토정책변화에 따른 용적률 강화가 주택시장에 미치는 영향
국토정책변화에 따른 용적률 강화가 주택시장에 영향을 미치는 경로를 파악해 보면, 단기적으로는 ① 준농림지 용적률이 하락하면 ② 주택공급 가능량이 감소함에 따라 ③ 주택사업의 수익성이 하락하고, ④ 기존의 수익성을 확보하려면 주택분양가격 상승이 불가피하다. ⑤ 분양가격이 상승하면 기존 시장가격과의 차이로 분양수요는 도시내 재건축 또는 기존시장으로 이동할 것이며, 이는 ⑥ 기존주택가격의 상승 및 준농림지에서의 주택공급 급감으로 나타날 것이다. 장기적 영향을 본다면 단기적인 준농림지에서의 주택공급 감소는 ⑦ 준농림지 토지수요 하락을 초래하고 이는 토지가격을 하락시켜 주택사업의 수익성 확보가 가능해 질 것이다. 이에 따라 ⑧ 분양가격 인상폭이 하락하고 ⑨ 현재의 준농림지에서도 주택공급이 재개될 것이다3). 한편 재건축 사업의 경우에는 ① 재건축사업 용적률이 하락하면 ② 주택공급 가능량이 감소하고, 이에 따라 ③ 주택사업의 수익성 이 하락할 것이다. ④ 수익성을 확보하기 위해서는 주택분양가격을 인상할 수 밖에 없는데, 이때 원주민 무상지분률에 따라 상승폭에는 차이가 날 것이다. 향후에는 준농림지역 및 재건축 분양주택의 고급화로 기존주택과 분양주택의 수요 차별화가 나타날 전망이다.

□ 주택수요에 미치는 영향
수도권 전체의 최근 분양주택 수요는 연평균 189천 호로서, 이중 국토정책 영향권내의 수요는 77,165호이다. 외환위기 이후에 실시된 주택경기 활성화대책으로 형성된 수도권 근교 신규분양주택수요는 용적률 강화에 따라 단기적으로 수요 감소로 나타나기보다는 도시내 주택시장으로 이동함으로써 주택가격 상승요인으로 작용할 것이다. 기존의 준농림지역 분양수요계층은 일부는 도시재건축수요로, 많은 부분은 기존주택시장으로 이동할 것으로 보인다. 한편 기존주택의 고소득층은 향후 준농림지역의 분양수요로 이전될 가능성이 있다. 그러나 제2금융구조조정 및 금융시장불안으로 주택수요가 심리적으로 위축될 수도 있음을 유념해야 한다.
장기적으로 향후 도시지역에서도 아파트 용적률 강화로 주택분양가격이 상승되면 주택수요는 10% 정도 감소하는 것으로 추정되었다. 주택수요의 감소는 부담능력이 낮은 계층부터 나타날 것이므로 중산층 이하계층의 분양주택 수요가 위축될 것이다. 따라서 공공주택 및 임대주택정책에 비중이 높아져야 한다. 그러나 추정된 주택수요는 시장공급대비 2만 호 정도의 초과수요가 예상되어 규모는 감소하더라도 주택공급에 장애가 되지는 않는다.
분양가격이 상승하게 되면 서울지역은 과거의 '재산증식차원'에서 앞으로는 '주택관리차원'의 재건축이 시행될 것이며, 준농림지역에 대한 수요층은 중산층 이상계층으로 옮아갈 것이다.
교외지역 및 재건축지역의 주거환경 개선으로 고급주택에 대한 잠재수요의 유효수요화가 증대될 것이다. 고급주택의 공급으로 고소득층의 주거이동이 실현되면 기존의 고밀아파트가 하향 필터링하여 차하위계층으로 이전될 수 있을 것이다.

< 중 략 >