정부는 국민의 주거수준을 향상시키기 위하여 공공임대주택(5년제), 국민임대주택, 중형임대주택(5년제), 공공분양주택, 중형분양주택 등을 포함한 다양한 주택사업 프로그램을 운용하고 있다. 또한 이들 주택사업 프로그램들을 원활하게 추진하기 위하여 금융, 조세 및 택지 지원정책과 가격규제정책 등 각종 지원정책을 실시하고 있다.
그러나 주택부문에 대한 이들 각종 지원정책이 얼마나 효율적인지, 배분의 형평성은 있는지, 누구에게 지원혜택이 귀착되고 있는지 등은 현재로서는 파악하기 매우 어려운 실정이다. 이는 주택사업 유형별로 정책지원의 효과를 사전에 예측하고 사후 평가할 수 있는 시스템이 결여되어 있기 때문이다. 주택시장의 여건이 변화하는 경우, 어떤 정책수단을, 누구를 위하여, 얼마만큼의 크기로 조정하여 시행할 것인지를 판단하기 어려운 것이 현실이다. 이러한 평가시스템의 부재는 부적절한 지원정책의 실행과 정책의 실기를 초래할 수 있다. 따라서 주택부문에 대한 각종 지원정책의 효과를 예측하고 모니터링할 수 있는 평가모형의 개발은 이제 선택의 문제가 아니라 필수적 사항이다.
제1장 서 론
이러한 문제점을 인식하여 이 연구는 주택부문에서 시행되고 있는 대표적인 지원정책들의 효과를 사전에 예측하고 사후 모니터링할 수 있는 평가모형을 개발하는데 목적을 두었으며, 사례분석을 통하여 모형의 실제적 적용방법을 제시하였다.
주택부문과 관련된 지원 및 규제정책은 다양하다. 이 연구에서는 주택사업에 관한 각종의 지원 및 규제정책 중에서 대표적인 택지지원, 조세 및 금융지원, 가격규제 정책 등의 효과를 평가하는 모델을 설정하고 그 적용방법을 제시하는 것으로 그 범위를 한정하였다. 분석대상 주택사업 유형으로는 현재 정부가 운용하고 있는 주택사업 유형들 중에서 택지공급, 조세 및 금융지원, 가격규제 등 주택정책 수단에 의하여 직접적으로 영향을 받을 수 있는 프로그램을 그 대상으로 하였다.
연구의 방법으로는 이 연구와 관련된 선행연구를 검토하고, 주택부문과 관련된 정책수단들을 고찰하며, 일반경제이론 및 주택경제이론에 기초한 계량적 기법을 적용하였다. 이와 더불어 관련 전문가들과의 업무협의를 통하여 연구내용을 보완하도록 하였다.
제2장 주택정책의 목표와 지원정책
우리나라 주택정책의 궁극적인 목표는 주택건설촉진법 제1조에 명시되어 있으며, '국민주거생활의 안정과 주거수준의 향상'에 목표를 두고 있다. 정책목표를 달성하기 위해서 다양한 주택사업 프로그램을 운용하고 있으며, 이들 주택사업 프로그램에 대하여 공공택지의 염가공급, 재정지원 및 국민주택기금의 장기저리 융자, 주택관련 각종 조세의 비과세 및 감면, 분양가 및 임대료 등 주택가격의 규제 등 각종 지원정책이 시행되고 있다.
이 장에서는 몇 가지 기준을 정하여 분석대상 주택사업 유형을 선정하고, 각종 지원정책 수단의 내용을 구체적으로 살펴보았다. 기준에 적합하게 선정된 주택사업 프로그램은 공공임대주택(5년제), 국민임대주택, 중형임대주택(5년제), 공공분양주택, 중형분양주택 사업이다.
제3장 주택사업 지원정책의 경제적 가치 측정
지원정책의 평가모형은 개별적 평가모형과 종합적 평가모형으로 구분하여 수립하였다. 이 장에서는 우선 주택부문에 대한 지원정책의 경제적 가치를 측정하는 개별적 평가모형을 설정하고, 사례분석을 통하여 이를 실증적으로 적용하였다. 개별적 평가모형은 크게 정책적 지원금액 추정모형, 입주자 편익 추정모형으로 구분된다. 정책적 지원금액 추정모형 내에는 택지지원액, 금융지원액 및 조세지원액을 추정할 수 있는 모형이 내재되어 있다. 입주자의 경제적 편익 추정모형은 주택 염가분양 차익, 입주자에 대한 금융지원액 및 대등변화(EV)를 추정할 수 있는 모형을 포함하였다.
정책적 지원금액 추정모형에 따라 경기도와 광주광역시의 사례를 실증적으로 분석하였으며, 그 중 경기도 지역 주택사업을 대상으로 한 사례분석의 결과를 예시하면, 아래의 표와 같다.
입주자 편익 추정모형에 따라 역시 경기도와 광주광역시의 사례를 실증적으로 분석한 결과, 경기도 지역 공공주택 입주자의 편익을 예시하면, 아래의 표와 같다.
제4장 주택사업 지원정책의 평가
이 장에서는 주택사업 유형별 지원정책의 종합적 평가모형을 설정하고, 사례분석을 통하여 실증적인 적용방법을 제시하였다. 종합적 평가모형은 주택부문에 대한 지원정책의 효율성, 형평성, 그리고 효과성을 측정하는 모형이다. 주택정책의 효율성은 일반적으로 투입 대비 산출로 평가한다. 형평성은 각 주택사업의 경제적 결과에 대한 분배의 형평성으로 평가한다. 효과성은 정책목표의 달성 정도에 의하여 평가한다. 효율성 측정모형은 정책적 지원금액과 입주자의 경제적 편익 추정모형을 결합한 효율성지수로 표현된다. 형평성 측정모형은 주택사업 유형별 입주자의 소득수준과 정책적 지원금액 또는 입주자의 경제적 편익을 결합한 형평성지수로 표현된다. 지원정책의 효과성은 배분의 적절성, 입주자의 주거수준 향상 정도, 입주자의 주거비 부담 완화 정도를 측정하는 것으로 특정지표의 절대적 수준보다는 정책지원 이전과 이후의 상대적 지표변화에 의하여 평가할 수 있다.
이상의 종합적 평가모형에 기초하여 주택정책 지원수단의 효율성, 형평성 및 효과성에 대한 사례분석을 통하여 모형의 실제 적용방법을 제시하였다. 우선 효율성 측면에서 가장 두드러진 부분은 주택사업에 대한 지원정책의 효율성에 있어서 지역간 격차가 매우 크다는 점이다. 주택수급 불균형으로 주택가격이 상대적으로 높은 경기도의 경우 주택사업별 효율성지수가 0.96∼1.57 범위로 나타나 대부분의 주택사업에서 정책지원의 효율성이 매우 높다. 그러나 주택보급률이 상대적으로 높고 주택가격이 안정되어 있는 지방대도시인 광주광역시는 주택사업별 효율성지수가 0.37∼0.75 범위로 나타나 정책지원의 효율성이 매우 낮다. 주택 규모의 차이는 지원정책의 효율성에 거의 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 또한 공공분양주택사업은 택지를 염가로 공급함으로써 정책적 지원이 상당수준 이루어지고 있으나, 분양가격이 자율화된 현행 제도하에서는 입주자의 경제적 편익으로 전환되지 못하는 문제점이 있다.
형평성 측면에서는 대부분의 주택사업 유형에서 형평성지수가 1에 가깝게 나타났다. 이는 주택부문에 대한 정책적 지원의 경제적 결과인 정책적 지원금액과 입주자의 경제적 편익이 형평성 있게 분배되었다는 것을 의미한다. 공공임대주택(5년제), 국민임대주택, 중형임대주택(5년제) 등 공공임대주택의 형평성지수는 1보다 다소 높게 나타났으며, 소형분양주택, 중형분양주택 등 분양주택은 형평성지수가 1보다 다소 낮게 나타났다. 이는 분양주택보다는 임대주택에 대하여 상대적으로 많이 분배되었다는 것을 의미한다. 이 연구에서는 소득의 한계효용이 일정하다는 전제하에서 형평성을 분석하였다. 그러나 일반적으로 소득의 한계효용이 체감한다는 점을 감안하여 형평성을 측정한다면 모든 주택사업 유형에서 형평성지수가 1에 더욱 근접할 것으로 판단된다.
효과성 측면에서 보면, 주택부문에 대한 지원정책의 효과성은 어느 정도 확보되고 있는 것으로 판단되지만, 상당부분 개선의 여지가 있는 것으로 보인다. 목표집단에 대한 배분의 적절성 측면에서는 공공주택 입주가구의 2/3 정도가 목표계층에 포함되어 있으며, 입주가구의 1/3 정도는 정책적 목표계층이 아닌 가구가 입주하고 있는 것으로 추정되었다. 입주자의 주거수준 향상 측면에서는 주택의 사용면적이 대부분 증가하였으며, 점유형태의 변화로 주거안정성이 크게 향상되었고, 입주가구의 주거만족도가 높은 편이다. 입주자의 주거비 부담 완화 측면에서는 공공주택의 입주자는 해당주택에 입주함으로써 주거비 부담이 크게 완화되었다. 그러나 지역별 및 사업별 편차가 매우 큰 것으로 나타났다.
주택부문과 관련된 제반 여건은 수시로 변화한다. 여건변화에 효율적으로 대응하고 지원정책이 안고 있는 부분적인 문제점을 개선하기 위해서는 정책효과의 감응도를 사전에 파악할 필요가 있다. 이 연구에서는 주택정책의 주요 수단인 택지공급, 주택금융지원, 조세지원 및 가격규제 등을 각각 일정수준 변화시킬 때, 효율성 및 형평성의 정도에 영향을 주는 정책적 지원금액과 입주자의 경제적 편익이 얼마만큼 변화하는지를 시뮬레이션을 통하여 분석하였다.
제5장 결론 및 시사점
주택사업 프로그램에 대한 지원정책의 효과를 분석한 결과, 현행 지원정책은 효율성, 효과성 및 형평성 측면에서 비교적 양호하게 운용되고 있는 것으로 나타났다. 다만, 주택시장 여건의 차이로 인하여 발생하는 지원정책 효과의 지역간 불균형, 중형분양주택의 정책적 지원금액과 입주자 편익간의 연계성 부재, 목표집단의 불명확성 등 정책 운용상의 부분적인 문제점이 도출되었다. 이 장에서는 도출된 문제점에 기초하여 지역별 주택정책의 차등화, 중형분양주택에 대한 정책적 지원수준의 조정, 공공주택 입주 목표계층의 명확화, 국민주택기금 대출기준의 조정 등 몇 가지 핵심적인 정책적 시사점을 제시하였다. 이와 더불어 연구범위 및 활용자료 등과 관련된 이 연구의 한계점을 기술하였다.
그러나 주택부문에 대한 이들 각종 지원정책이 얼마나 효율적인지, 배분의 형평성은 있는지, 누구에게 지원혜택이 귀착되고 있는지 등은 현재로서는 파악하기 매우 어려운 실정이다. 이는 주택사업 유형별로 정책지원의 효과를 사전에 예측하고 사후 평가할 수 있는 시스템이 결여되어 있기 때문이다. 주택시장의 여건이 변화하는 경우, 어떤 정책수단을, 누구를 위하여, 얼마만큼의 크기로 조정하여 시행할 것인지를 판단하기 어려운 것이 현실이다. 이러한 평가시스템의 부재는 부적절한 지원정책의 실행과 정책의 실기를 초래할 수 있다. 따라서 주택부문에 대한 각종 지원정책의 효과를 예측하고 모니터링할 수 있는 평가모형의 개발은 이제 선택의 문제가 아니라 필수적 사항이다.
제1장 서 론
이러한 문제점을 인식하여 이 연구는 주택부문에서 시행되고 있는 대표적인 지원정책들의 효과를 사전에 예측하고 사후 모니터링할 수 있는 평가모형을 개발하는데 목적을 두었으며, 사례분석을 통하여 모형의 실제적 적용방법을 제시하였다.
주택부문과 관련된 지원 및 규제정책은 다양하다. 이 연구에서는 주택사업에 관한 각종의 지원 및 규제정책 중에서 대표적인 택지지원, 조세 및 금융지원, 가격규제 정책 등의 효과를 평가하는 모델을 설정하고 그 적용방법을 제시하는 것으로 그 범위를 한정하였다. 분석대상 주택사업 유형으로는 현재 정부가 운용하고 있는 주택사업 유형들 중에서 택지공급, 조세 및 금융지원, 가격규제 등 주택정책 수단에 의하여 직접적으로 영향을 받을 수 있는 프로그램을 그 대상으로 하였다.
연구의 방법으로는 이 연구와 관련된 선행연구를 검토하고, 주택부문과 관련된 정책수단들을 고찰하며, 일반경제이론 및 주택경제이론에 기초한 계량적 기법을 적용하였다. 이와 더불어 관련 전문가들과의 업무협의를 통하여 연구내용을 보완하도록 하였다.
제2장 주택정책의 목표와 지원정책
우리나라 주택정책의 궁극적인 목표는 주택건설촉진법 제1조에 명시되어 있으며, '국민주거생활의 안정과 주거수준의 향상'에 목표를 두고 있다. 정책목표를 달성하기 위해서 다양한 주택사업 프로그램을 운용하고 있으며, 이들 주택사업 프로그램에 대하여 공공택지의 염가공급, 재정지원 및 국민주택기금의 장기저리 융자, 주택관련 각종 조세의 비과세 및 감면, 분양가 및 임대료 등 주택가격의 규제 등 각종 지원정책이 시행되고 있다.
이 장에서는 몇 가지 기준을 정하여 분석대상 주택사업 유형을 선정하고, 각종 지원정책 수단의 내용을 구체적으로 살펴보았다. 기준에 적합하게 선정된 주택사업 프로그램은 공공임대주택(5년제), 국민임대주택, 중형임대주택(5년제), 공공분양주택, 중형분양주택 사업이다.
제3장 주택사업 지원정책의 경제적 가치 측정
지원정책의 평가모형은 개별적 평가모형과 종합적 평가모형으로 구분하여 수립하였다. 이 장에서는 우선 주택부문에 대한 지원정책의 경제적 가치를 측정하는 개별적 평가모형을 설정하고, 사례분석을 통하여 이를 실증적으로 적용하였다. 개별적 평가모형은 크게 정책적 지원금액 추정모형, 입주자 편익 추정모형으로 구분된다. 정책적 지원금액 추정모형 내에는 택지지원액, 금융지원액 및 조세지원액을 추정할 수 있는 모형이 내재되어 있다. 입주자의 경제적 편익 추정모형은 주택 염가분양 차익, 입주자에 대한 금융지원액 및 대등변화(EV)를 추정할 수 있는 모형을 포함하였다.
정책적 지원금액 추정모형에 따라 경기도와 광주광역시의 사례를 실증적으로 분석하였으며, 그 중 경기도 지역 주택사업을 대상으로 한 사례분석의 결과를 예시하면, 아래의 표와 같다.
입주자 편익 추정모형에 따라 역시 경기도와 광주광역시의 사례를 실증적으로 분석한 결과, 경기도 지역 공공주택 입주자의 편익을 예시하면, 아래의 표와 같다.
제4장 주택사업 지원정책의 평가
이 장에서는 주택사업 유형별 지원정책의 종합적 평가모형을 설정하고, 사례분석을 통하여 실증적인 적용방법을 제시하였다. 종합적 평가모형은 주택부문에 대한 지원정책의 효율성, 형평성, 그리고 효과성을 측정하는 모형이다. 주택정책의 효율성은 일반적으로 투입 대비 산출로 평가한다. 형평성은 각 주택사업의 경제적 결과에 대한 분배의 형평성으로 평가한다. 효과성은 정책목표의 달성 정도에 의하여 평가한다. 효율성 측정모형은 정책적 지원금액과 입주자의 경제적 편익 추정모형을 결합한 효율성지수로 표현된다. 형평성 측정모형은 주택사업 유형별 입주자의 소득수준과 정책적 지원금액 또는 입주자의 경제적 편익을 결합한 형평성지수로 표현된다. 지원정책의 효과성은 배분의 적절성, 입주자의 주거수준 향상 정도, 입주자의 주거비 부담 완화 정도를 측정하는 것으로 특정지표의 절대적 수준보다는 정책지원 이전과 이후의 상대적 지표변화에 의하여 평가할 수 있다.
이상의 종합적 평가모형에 기초하여 주택정책 지원수단의 효율성, 형평성 및 효과성에 대한 사례분석을 통하여 모형의 실제 적용방법을 제시하였다. 우선 효율성 측면에서 가장 두드러진 부분은 주택사업에 대한 지원정책의 효율성에 있어서 지역간 격차가 매우 크다는 점이다. 주택수급 불균형으로 주택가격이 상대적으로 높은 경기도의 경우 주택사업별 효율성지수가 0.96∼1.57 범위로 나타나 대부분의 주택사업에서 정책지원의 효율성이 매우 높다. 그러나 주택보급률이 상대적으로 높고 주택가격이 안정되어 있는 지방대도시인 광주광역시는 주택사업별 효율성지수가 0.37∼0.75 범위로 나타나 정책지원의 효율성이 매우 낮다. 주택 규모의 차이는 지원정책의 효율성에 거의 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 또한 공공분양주택사업은 택지를 염가로 공급함으로써 정책적 지원이 상당수준 이루어지고 있으나, 분양가격이 자율화된 현행 제도하에서는 입주자의 경제적 편익으로 전환되지 못하는 문제점이 있다.
형평성 측면에서는 대부분의 주택사업 유형에서 형평성지수가 1에 가깝게 나타났다. 이는 주택부문에 대한 정책적 지원의 경제적 결과인 정책적 지원금액과 입주자의 경제적 편익이 형평성 있게 분배되었다는 것을 의미한다. 공공임대주택(5년제), 국민임대주택, 중형임대주택(5년제) 등 공공임대주택의 형평성지수는 1보다 다소 높게 나타났으며, 소형분양주택, 중형분양주택 등 분양주택은 형평성지수가 1보다 다소 낮게 나타났다. 이는 분양주택보다는 임대주택에 대하여 상대적으로 많이 분배되었다는 것을 의미한다. 이 연구에서는 소득의 한계효용이 일정하다는 전제하에서 형평성을 분석하였다. 그러나 일반적으로 소득의 한계효용이 체감한다는 점을 감안하여 형평성을 측정한다면 모든 주택사업 유형에서 형평성지수가 1에 더욱 근접할 것으로 판단된다.
효과성 측면에서 보면, 주택부문에 대한 지원정책의 효과성은 어느 정도 확보되고 있는 것으로 판단되지만, 상당부분 개선의 여지가 있는 것으로 보인다. 목표집단에 대한 배분의 적절성 측면에서는 공공주택 입주가구의 2/3 정도가 목표계층에 포함되어 있으며, 입주가구의 1/3 정도는 정책적 목표계층이 아닌 가구가 입주하고 있는 것으로 추정되었다. 입주자의 주거수준 향상 측면에서는 주택의 사용면적이 대부분 증가하였으며, 점유형태의 변화로 주거안정성이 크게 향상되었고, 입주가구의 주거만족도가 높은 편이다. 입주자의 주거비 부담 완화 측면에서는 공공주택의 입주자는 해당주택에 입주함으로써 주거비 부담이 크게 완화되었다. 그러나 지역별 및 사업별 편차가 매우 큰 것으로 나타났다.
주택부문과 관련된 제반 여건은 수시로 변화한다. 여건변화에 효율적으로 대응하고 지원정책이 안고 있는 부분적인 문제점을 개선하기 위해서는 정책효과의 감응도를 사전에 파악할 필요가 있다. 이 연구에서는 주택정책의 주요 수단인 택지공급, 주택금융지원, 조세지원 및 가격규제 등을 각각 일정수준 변화시킬 때, 효율성 및 형평성의 정도에 영향을 주는 정책적 지원금액과 입주자의 경제적 편익이 얼마만큼 변화하는지를 시뮬레이션을 통하여 분석하였다.
제5장 결론 및 시사점
주택사업 프로그램에 대한 지원정책의 효과를 분석한 결과, 현행 지원정책은 효율성, 효과성 및 형평성 측면에서 비교적 양호하게 운용되고 있는 것으로 나타났다. 다만, 주택시장 여건의 차이로 인하여 발생하는 지원정책 효과의 지역간 불균형, 중형분양주택의 정책적 지원금액과 입주자 편익간의 연계성 부재, 목표집단의 불명확성 등 정책 운용상의 부분적인 문제점이 도출되었다. 이 장에서는 도출된 문제점에 기초하여 지역별 주택정책의 차등화, 중형분양주택에 대한 정책적 지원수준의 조정, 공공주택 입주 목표계층의 명확화, 국민주택기금 대출기준의 조정 등 몇 가지 핵심적인 정책적 시사점을 제시하였다. 이와 더불어 연구범위 및 활용자료 등과 관련된 이 연구의 한계점을 기술하였다.